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美国档案立法的启示

时间:2021-10-26 11:24:52 浏览次数:

美国作为当今世界惟一超级大国,其档案法制建设情况向为国际档案界所关注。由崇尚自由竞争的资本主义私有制所决定,美国档案立法只调整和规范政府机关的档案工作,国家不干预私人档案管理事务。受联邦制国家体制影响,档案工作属于联邦和各州分权管理的事项,不可能形成统一调整全国档案事务的档案法规体系,国会和联邦政府制定的一系列档案法规只在联邦政权机关中生效。州及所属市、县政府机关档案工作则由各州制定档案法规加以规范。考察美国档案立法情况,笔者认为在以下四个方面对我国档案法制建设具有一定的参考和借鉴价值:

一、根据需要制定若干档案法规,形成分工合理的档案法规体系,以保障和促进档案事业的健康协调发展

作为一个以法治为立国信仰的国家,为了能够依法办事,凡做一事必立一法是美国人固有的思维定式。美国制定的关于档案工作的法规数量之多,放眼全球,恐怕没有一个国家可以与之比肩。美国没有一个以《档案法》作为名称的全面完整的档案法律,它采取分散式立法模式,通过制定若干法规来逐一解决档案工作的机构、管理和利用问题。据统计,在美国现行的档案法规中,国会通过的直接关于档案工作的法规有24个、间接涉及档案工作的法规有38个,关于档案工作的总统行政命令有7个。此外,美国50个州中,有18个州制定了29个关于档案工作的法规。由于档案工作方方面面都有相关法规加以规范,基本上杜绝了档案工作的随意性,切实保证了档案资源社会作用的发挥。

笔者认为,美国通过立法机关制定若干档案法规来逐一调整和规范档案事务的立法模式,对于我国进一步完善档案法规体系具有一定的借鉴意义。为了以法制手段全方位保障和促进档案事业的健康协调发展,档案部门应当积极争取各级人大和政府对档案工作的重视和支持,提请立法机关在制定综合性档案法规的基础上,根据实际需要研究制定专门规范档案工作某一方面特定事务的若干档案法规,形成分工合理的档案法规体系,使档案事业的方方面面都能够有法可依。

二、为了保证档案部门切实履行保存社会记忆的历史使命,立法应当对政府档案部门的行政职能予以充分保障

作为美国立国依据的1787年《美国宪法》第一条第五款明确要求国会“每院应有本院会议记录,并不时予以公布,但它认为需要保密的部分除外。”该条第九款要求国会“一切公款收支的定期报告书和账目,应不时予以公布。”以代表民意为职责的国会由此形成了重视和支持档案部门依法管理档案事业的深厚历史传统。1934年国会通过《建立国家档案馆的法令》,据此成立了接收保管联邦政府各机关档案并为其提供服务的国家档案馆。1943年,国会通过《文件处理法》,授权国家档案馆在文件运转结束后制定处理计划,政府机关应当根据国家档案馆的要求,按一定标准和规定处理文件。至此,政府档案部门同时行使对政府机关档案事业行政管理与档案实体保管利用两种职能的管理体制开始被确立下来。1949年,国会通过《联邦财产和行政服务法》,在国家档案馆的基础上改组成立国家档案与文件局,划归新成立的联邦政府总务署管辖。1984年,国会通过《国家档案与文件局独立法》,规定国家档案与文件局脱离联邦总务署管辖,更名为国家档案与文件署,成为联邦政府的直属机关。根据《文件处理法》的授权,国家档案与文件署先后制发了《联邦文件处理手册》、《永久文件鉴定指南》、《一般文件处理表》等一系列法规性文件,各联邦政权机关根据这些规定提出文件处理方案,报国家档案与文件署批准后执行。由于国家档案与文件署直接负责联邦政权机关的文件鉴定工作,有效地保证了进馆档案的完整和精炼。

实践证明,在政府档案部门所行使的档案事业行政管理和档案实体保管利用两种职能中,前一种职能的切实履行是保证后一种职能顺利行使的前提、基础和关键。中美两国政府档案部门都实行一个机构、两种职能的管理体制,为了彻底解决我国《档案法》对档案局、馆职能分别表述而导致政府档案部门法律与现实职能定位的矛盾,保证档案部门切实履行保存社会记忆的历史使命,借鉴美国不断提升政府档案部门法定地位、保障其档案事业行政管理职能的立法经验,笔者认为我国也有必要通过立法把各级党委、政府设立的局馆合一的政府档案部门明确定位为政府职能部门,赋予其对立档单位的档案鉴定、销毁和接收进馆以最终决定权,以此保障档案事业行政管理职能的切实履行,从而为档案实体保管利用职能的顺利行使,充分发挥档案资源的社会作用提供根本保障。

三、立法调整档案实体保管机构,建立规范、有序的档案机构体系

美国联邦政府的档案工作,由国家档案与文件署实行集中统一管理体制。1950年国会通过《联邦文件法》,授权总务署在国家档案与文件局下设置联邦文件中心,负责暂时保存全美联邦政府机关、联邦法院、国会、军队和其他国家机关的非现行文件。1955年国会通过《总统图书馆法》,将私人捐款筹建的保管卸任总统文件材料的总统图书馆纳入国家档案与文件局的管辖范围,以便利用公款来维持尔后的管理和各项业务的运作。目前,全美联邦政府机关、联邦法院、国会、军队以及卸任总统的档案文件,均由国家档案与文件局下辖的分布在全国各地的第一国家档案馆、第二国家档案馆以及14个国家档案馆地区分馆、16个联邦文件中心、11个总统图书馆和1个总统资料管理处进行集中统一的管理。根据举办者和服务对象的不同,美国的文件中心包括政府系统的文件中心、机构团体的文件中心和商业性文件中心三种类型。政府系统的文件中心由政府档案部门举办、面向政府系统的各类机关提供半现行文件管理服务,机构团体的文件中心由企业、医院和社团等组织举办、面向机构团体的内设机构和下属单位提供半现行文件管理服务,商业性文件中心由企业或个人投资举办、面向企业等各种社会组织和个人提供社会化、专业化的半现行文件有偿委托管理服务。

当前我国各类档案实体保管机构正处于急剧变革之中,顺应形势发展需要重新构建规范、有序的档案机构体系已经成为当务之急。我们既要破除把对国家和社会有保存价值的档案全部集中在某一个综合档案馆保管的过时思维模式,又要避免各单位自行设立档案馆分散管理档案阻碍社会利用的失控状况继续下去。借鉴美国由国家档案与文件署在全国各地设立若于国家档案馆分馆和联邦文件中心,对联邦政权机关的文件档案进行集中统一管理的做法,为了爱护和调动档案形成单位以及国家档案馆两方面的积极性,促进档案资源更好地发挥社会作用,笔者认为立法可以考虑把有关主管部门自行设立的档案馆或类似机构发展成为同级国家综合档案馆的专业档案分馆,强调在综合档案馆及其专业档案分馆之间建立业务协作关系,本着档案实体分别保管、档案信息集中管理利用的原则,共建共享馆藏档案资源。借鉴美国文件中心的运作模

式,把当前处于蓬勃发展中的集中管理机关事业单位档案的机关档案管理中心、面向社会有偿提供委托档案管理服务的档案社会中介机构纳入档案实体保管机构予以立法规范,逐步摸索建立符合实际需要的档案机构体系。

四、顺应政府信息公开发展趋势,立法促进档案的开放利用,充分发挥档案资源的社会作用

为了保障公众的知情权,美国法律对政府信息公开非常重视。为了方便社会公众集中查询政府信息,1935年国会通过《联邦登记法》,授权国家档案馆负责编辑和出版《联邦登记》日报,统一公布各联邦机构颁布的法规条例,所有的总统公告和行政令,以及总统认为具有普适性和法律效力的或国会要求公开的文件。此外,它还刊登会议通知、机构活动、政策陈述等信息。1946年国会通过《行政程序法》,规定《联邦登记》必须提供所有正在制定中的法规条例的有关信息,公布法规草案及其说明,未在《联邦登记》上发布的法规不得生效以及法规公布30天后才能生效。1966年国会通过《信息自由法》,建立了公众有权向联邦政府机关索取任何材料的制度,政府机关有义务对公众的请求作出决定。如果政府机关拒绝公众的特定请求,它必须说明理由。公民在查询信息的要求被拒绝后,可以提起复议和司法审查。《信息自由法》规定了信息公开与不公开的标准,国家安全信息、商业秘密、司法调查文件、决策前信息等9类材料可以作为例外不予公开,但政府机关负有举证责任,证明不公开的材料属于例外。

根据1974年国会通过的《隐私法》,任何个人都可以查看联邦政府机关保存的有关他们本人的材料。材料的主人可以挑战信息的准确性。如果个人的权利受到侵犯,可以提起民事诉讼。1978年国会通过《总统文件法》,对总统的档案、文件的定义和对公众的开放范围作出了规定,确立从1981年1月20日以后形成的总统档案、文件为国家所有,总统图书馆除了少部分涉及个人隐私权及国家安全的文件外,其他文献、档案在总统卸任12年之后必须向社会开放。1996年,国会通过《信息自由法修正案》,把电子信息公开时应遵循的原则与方法加入《信息自由法》中,要求供公众查阅与复制的联邦政府机关材料必须能够从网上和书面两种方式获得。

根据国会制定的一系列政府信息公开法规,本着政府信息以公开为原则、不公开为例外的精神,除了个别文件开放期需要从严控制外,美国政府机关以及政府档案部门对开放档案都非常积极(需要说明的是,2001年遭遇“9·11”恐怖袭击后,出于维护国家安全的考虑,美国向社会开放政府档案文件的步伐有所放缓)。为了更好地保存和更方便地使用联邦政府和各州政府出版的大量法律规章、统计资料、政府研究报告和连续出版物等政府文献,美国在现有档案馆的基础上建立托管档案馆,承担收藏、储存和提供政府文献的功能。根据法律或合同的规定,托管档案馆可以自动获得政府文献,并且有义务为政府保管这些文献并满足公民对政府文献的需求。有资格成为托管档案馆的,主要是政府举办的大型公共档案馆。为了保障社会公众尤其是档案利用者的利益,美国采用档案利用权与档案公布权合一的模式,美国人认为政府机关的档案文件属于公共财产,公民对属于公共财产的档案文件拥有利用权,也拥有公布权。对于可以自由利用的档案文件,利用者可以自由地查阅、复制和出版。档案公布权掌握在利用者手中,档案馆和官方机构虽然保管档案,但却无权公布档案。在美国的外国人与当地公民享有同等利用档案的权利,利用者只要年满14周岁,有身份证明文件和明确的调阅目的,便可到国家档案馆查阅所需已经开放的档案文件。政府设立的公共档案馆除复制档案收取成本费外,不收取任何费用。

借鉴美国在档案文件开放方面的立法经验,适应政府信息公开的发展需要,笔者认为档案立法应明确要求国家机关保管的档案根据政府信息公开的要求向社会开放。依托国家档案馆作为专司保管和面向社会提供利用政府历史信息的固有职能优势,为了促进政府信息公开,档案立法应确认各级国家档案馆是同级党政机关已公开规范性文件和相关政府出版物的集中查阅场所,本级党政机关公开发布规范性文件和出版书刊时,应当同时把已公开规范性文件和已出版的政府书刊报送同级国家档案馆。为了最大限度地方便社会公众开发利用档案信息资源,保护社会公众利用档案的积极性,充分发挥档案部门的社会作用,应该适当缩小档案馆或有关机关享有国有档案公布权的适用范围,通过立法取消档案馆或有关机关对已开放的国有档案享有公布权,只要是纳入开放范围的档案,任何人都可以自由地加以利用,也包括自由地进行公布。根据我国加入的世界贸易组织所倡导的透明度原则和国民待遇原则,立法对国内外利用者利用档案的条件不应加以区别对待,应该采取一视同仁的态度。立法对国家档案馆提供利用档案收费应予取消,除复制档案收取成本费外,提供利用档案不应收取任何费用。

以上就是笔者考察美国档案立法情况后的一些心得体会。需要指出的是,我国档案法制建设自有自己的优势和长处,而且档案立法与国情关系非常密切,中美两国之间由于社会制度与意识形态差异很大,承认对方档案立法某些方面的先进性,并不等于说只是简单的移植就可以为我所用。但“他山之石,可以攻玉”,笔者相信了解美国档案立法情况,对于促进我国档案法制建设,保障我国档案事业健康协调发展,肯定存在一定的借鉴意义和参考价值。