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公立医院国有资产管理现状、问题与对策

时间:2021-10-26 11:48:31 浏览次数:

摘 要:随着医改的深入推进,浙江省属公立医院在资产与财务管理方面出现了诸如财务监管人员派驻制度、资产清查制度、国有资产信息化管理等工作亮点,同时也出现了例如“双下沉”资金如何管理、公立医院改革改制中如何确保国有资产不流失、公立医院与社会资本合作办医中对医院品牌、专利与非专利技术、土地等无形资产如何确认价值等新形势下的工作难点。资产管理涉及医院管理的方方面面,如何管理好医院国有资产,优化医疗资源配置,提高资产使用效益,防止国有资产流失,是当前公立医院资产管理面临的重要课题,本文对此进行了探讨。

关键词:省属公立医院;资产管理;信息化管理;无形资产

一、省属公立医院国有资产管理现状

第一,医院基本情况。浙江省省属公立医院共有17家,分别由省卫生计生委、浙江大学、浙江中医药大学和温州医科大学等四个部门管理。其中16家为三级甲等医院,代表着浙江省最高的医疗水平,承担着浙江省最高端的医学科学研究任务。在职职工5万多人,实有床位3万多张,拥有各类医疗仪器设备、房产等资产300多亿元。每家医院办有1到4家企业。

第二,省属公立医院资产管理情况。省属公立医院国有资产是事业单位国有资产的重要组成部分。目前,浙江省按照国家有关规定,出台了行政事业单位国有资产配置、使用、处置、收入收缴、损失赔偿等一系列管理制度,构建了“财政部门―主管部门―事业单位”三级管理模式,明确了三个管理主体在资产管理工作中的具体职责和权限。从政策制定的角度,省财政厅已对国有资产管理有了比较完善的制度安排。作为业务主管部门,省卫计委专门会同省财政厅建立了医院财务监管人员派驻制度,对17家省属公立医院执行财经法律法规、财务会计制度和遵守财经纪律等情况进行监督,提升了医院财务管理和资产管理专业化水平。同时,按照国家和浙江省各项规定,省属公立医院大多制定了医院内部资产管理制度,从资产的申请、购置、使用、处置等环节做出了详细规定。也有相应的资产管理机构和人员,除了财务部门负责价值形态的资产管理外,由总务部门、设备科、库房等具体负责实物资产管理。临床业务科室也有兼职资产管理员。有些医院还专门设立了国有资产管理机构,对整个医院的国有资产进行统筹管理,将资产管理工作提升到了一个新的高度。

二、省属公立医院国有资产管理存在的问题

1.省属公立医院管理体制尚待理顺

目前,浙江省17家省属公立医院,除了省卫计委直属的5家外,其他12家医院的院领导班子由相关高校直接任免,而其资产财务又归属省卫计委负责监督管理,使得管人、管事、管资产无法做到协调一致。另外在医院管办分开、政事分开的改革进程中,浙江省专门成立了省医院发展中心,其主要职能是负责省属公立医院的资产运营、绩效考核、发展规划等,但由于种种原因,直至目前赋予该中心的职能尚未完全落实。这种条块分割、管办不分的管理体制,造成了多头管理、职能分散的格局,不利于医疗卫生资源的合理配置,不利于医疗卫生行业实行全行业管理,不利于构建现代医院管理制度。政府对公立医院的管理体制从计划经济时代以来一直没有得到根本改变,如今已成为浙江省公立医院深化医改的主要问题之一。

从医院内部管理看,省属公立医院中仅有两家医院成立了专门的资产管理机构,配备了专职资产管理员,其他省属公立医院的资产管理职能分散在总务科、设备科、后勤管理部门以及护理部等不同的科室,造成多头管理,责任不明确、资源难以有效整合。从管理队伍看,相对于庞大的医院资产规模和新形势下医院资产管理出现的新问题,专业的资产管理力量明显不足,难以承担繁重的资产管理任务。

2.省属公立医院资产管理制度尚待完善

在制度层面,省财政厅已经制定了一系列行政事业单位国有资产管理的制度。这些制度能够满足一般行政事业单位资产管理工作的需要。但医院有不同于一般事业单位的特点和管理需要。而且按照资产管理与财务管理相结合原则,也应当建立具有医院行业特色的国有资产管理制度。但目前浙江省尚未出台專门的医院国有资产管理制度。

从医院内部看,大多建立了内部国有资产管理制度,也有内审制度。但由于种种原因,这些制度尚未真正全面落实。有些医院还存在制度空白,还远远没有达到内控制度建设的要求。因此,省属公立医院无论在医院外部还是医院内部均有制度建设上的缺陷,需要进一步完善。

3.省属公立医院法人治理结构尚待落实

省属公立医院的法人治理结构决定着在国有资产管理中的权责对等问题。公立医院作为独立法人,在政府的统一领导下应享有运营管理自主权,同时承担相应的运营风险和责任。但现状是有些该由医院自主的却做不了主,不该由医院层面决策的却越俎代庖。例如,公立医院的内部机构设置、人才招聘、劳动用工、人事管理、工资奖金分配、运营管理等医院无法完全做主;而本应由相关职能部门履行的医院布局结构、发展规划、投资建设等职责任由医院自作主张,出现了医院与政府职能部门职责的缺位和越位并存的现象,导致省属公立医院院长责、权、利不统一,工作积极性无法调动,医院内在发展活力难以激活。

4.省属公立医院资产运营绩效的考核尚待强化

对行政事业单位而言,其职能主要是为社会公共管理服务,资产使用不以营利为目的,无须成本核算,因此,行政事业单位普遍缺乏成本效益意识。对资产使用的绩效评价是资产管理工作中最难也是最薄弱的一环。对公立医院而言,尽管需要成本核算,也有一定的业绩考核要求,但尚未将资产管理及资产运营绩效与医院管理层的业绩考核和薪酬挂钩,客观上使得医院领导对资产管理工作不够重视。从近几年的审计和财务检查来看,医院资产“家底不清、账实不符;闲置浪费、效率低下;管理不善、流失严重”等现象多有发现。

5.省属公立医院的对外投资尚待规范

目前,省属公立医院为了服务患者、方便职工,利用国有资产举办了一些诸如药店、配镜、食堂、保洁、停车等经营实体,俗称“三产”,属于医院对外投资的范畴。这些三产公司在发展过程中也存在许多问题。一是监管职责不明确,责任难以落实,有些医院在对外投资时没有严格按照规定办理审批手续,缺乏对三产经营行为的监督,无人追索投资收益和所有者权益。二是三产公司分配制度不健全,法人代表往往由医院领导或职工兼任,管理者可以随心所欲对收益进行处理,造成国有资产流失,也不利于廉政建设。三是产权界定不清,医院和三产公司在资金投入、经营场所和人员调配等方面有千丝万缕的联系,无法清晰界定产权。四是对三产公司的经营风险未加防范,不少三产公司为非公司制企业,医院作为出资人承担无限责任,给医院带来了经济和法律风险。

三、省属公立医院国有资产管理的对策建议

1.进一步理顺省属公立医院的管理体制

对省属公立医院国有资产的有效管理,首先要理顺政府对省属公立医院的管理体制。17家省属公立医院无论其人事主管部门是省卫计委还是各高校,其资产均为省属国有资产。针对目前省属公立医院管办不分、条块分割、职能分散的管理格局,根据浙江省对公立医院改革的总体部署,要尽快厘清省医院发展中心的职能定位,使其真正承担起对省属公立医院整体发展规划以及章程制定、重大项目实施、财政投入、医院资产财务运行监管、法人代表聘任、绩效考核等职能,最终形成决策权、监督权和经营权适度分离,权责明晰、监管有效、运行顺畅的公立医院管理体制。

在医院内部,院长作为法定代表人,应切实承担起主体责任,强化对资产财务管理工作的领导;派驻的财务监管人员,应勤勉履职,加强对医院资产财务的监管,提升医院财务和资产管理专业化水平。同时,要整合医院内部现有资产管理力量,设置专门的国有资产管理机构或协调机构,充实配备专职管理人员,加大归口管理力度,建立统一规划、统一制度、统一采购、统一调剂的资产管理内部运行机制,实现由多头管理向统一管理转型。医院内部各科室要按层级分解落实资产管理责任,设立兼职资产管理员,负责本科室使用资产的登记及日常管理;对每一个资产使用人要按照“人人都管物,物物有人管”的要求承担对所使用资产安全完整的责任,增强使用部门和使用人员的资产管理责任意识,形成资产管理合力。

2.研究制定具有行业特色的省属公立医院国有资产管理办法

医院不同于一般的行政事业单位,它具有明显的行业特色,尤其是在新形势下,公立医院改革、与社会资本合作办医、“双下沉、两提升”工程等对医院国有资产管理提出了新的要求。因此,应尽快建立具有医院行业特色的国有资产管理制度,重点对省属公立医院的资产合理配置、医疗资源共享共用、无形资产管理、对外投资管理、资产运行绩效考评等做出详细规范,使医院资产管理工作真正有章可循。

在资产配置环节,要强调标准化管理,尽快研究制定省属公立医院各类资产配置的行业标准。督促各医院严格按规定的标准配置资产;对没有规定配置标准的,要从实际需要出发,厉行节约,从严控制。避免因重复配置或超标配置,造成闲置浪费。

在资产使用环节,要建立大型医疗仪器设备等医疗资源的共享共用机制,在确保医疗安全和满足医疗核心功能前提下,实现医学影像、医学检查检验等结果互认和医疗机构消毒供应中心等资源共享,建立区域性检查检验中心向所有医疗机构开放。解决当前各医院“大而全”“小而全”,病人重复检查,看病贵、看病难等问题。在公立医院与社会资本合作办医以及其他对外投资行为中,要切实维护国有权益,要通过协议或章程明确合作双方的出资方式、出资金额、出资比例和相应的责、权、利等,特别是利用实物资产和土地、医院品牌、专利与非专利技术等无形资产投资的,要做好评估等价值确认工作,避免国有资产流失。

在资产处置环节,对医院各类国有资产的处置,要严格按照规定的程序和权限报经批准。未经批准,不得擅自处置。对因人为原因造成国有资产损坏损失的,要依法依规追究当事人的责任。

在资产绩效考核环节,要结合对医院的目标责任制考核,设立资产运营绩效考核指标,对省属公立医院资产运营效率进行综合性考核与评价。

3.构建现代医院管理制度,落实医院独立法人地位

根据浙江省建立现代医院管理制度的要求,要划清政府与医院之间的权责边界,合理界定政府作为出资人的举办监督职责和公立医院作为事业单位的自主运营管理权限。政府作为医院出资人和公共事务管理者,除了依法决定医院基本制度、医院的结构布局和发展规划、选择医院运营管理者、实施目标责任制度考核、享有医院国有资产权益以及履行医院资格准入、规范标准、服务监管等行业管理职责外,要完善公立医院法人治理结构和治理机制,落实公立医院人事管理、内部分配、运行管理等自主权,为医院的日常运行和可持续发展创造良好的外部环境。

公立医院作为独立事业法人,除了要完成基本的公共医疗服务任务外,要承担适度的国有资产保值增效的责任,独立承担法律、经济、民事责任。各医院要建立医院内部决策和制约机制,实行重大决策、重要干部任免、重大项目实施、大额资金使用集体讨论并按规定程序执行,落实院务公开。医院院长具有运营管理自主权,全权经营管理医院,负责医院运营和业务管理,制定和执行医院年度预算,确定普通员工编制,自主招录人员,确定员工薪酬,自主安排符合规定的结余留用,在医院内部实施绩效管理、依据绩效自主分配等。

4.建立健全以公益性为导向的考核评价机制

省政府是省属公立医院的举办人,从资产权属的角度,由省政府授权省医院发展中心对省属公立医院实施以公益性和资产运行效率为核心的目标责任制考核。目的是促进省属公立医院进一步体现公益性,提高运行绩效;提高医疗服务质量,改善服务态度;规范国有资产管理,促进其保值增效和适度增值;强化激励约束机制,促进医院可持续发展。

具体考核可从公益性、运行管理、医疗质量和安全、可持续发展四个维度进行。公益性方面,主要围绕综合满意度、信息化便民服务、适宜费用等来评价医院医疗服务的公平性、适宜性和可及性;运行管理方面,主要围绕医院国有资产管理规范和运行成效两个方面,评价医院运行效率;医疗质量和安全方面,主要围绕医院持续改进医疗质量、加强药品管理等方面来评价;可持续发展方面,主要围绕科研投入、绩效和人才培养等方面评价医院科研教学水平。考核结果要向社会公开,并与医院财政补助、医保支付、工资总额以及医院领导班子薪酬、任免、奖惩等挂钩,使考核机制真正发挥激励与约束的作用。

5.进一步规范省属公立医院的对外投资行为

公立医院作为公益性事业单位,其主要职责是为社会提供基本的公共医疗服务。因此,对公立医院的对外投资要严格控制,并按规定报经批准。同时,要遵循投资回报、风险控制和跟踪管理原则,对投资效益、收益分配等情况进行监督管理,确保国有资产保值增值。

从现实看,对外投资非医院的主营业务,经营人才缺乏是公立医院普遍存在的问题,为了不使医院对外投资行为过多地牵涉院领导的精力,迫切需要改革完善现行院办企业管理体制和运行机制,成立医院资产经营有限公司是一个可供选择的解决路径。由资产经营公司代表医院对其他院办“三产”统一行使出资人职责,在医院与“三产”之间设立“防火墙”,构建以资本为纽带的院企关系,规避医院直接投资经营企业的经济和法律风险。医院对资产经营公司、资产公司对所属企业要分别建立企业经营业绩考核机制,落实对外投资资产管理责任,规范投资收益分配。对资产经营公司获得的投资收益要反哺、支持医院学科建设和医学研究,促进医院办医质量和水平不断提高。

6.完善多方监管机制,共同做好医院资产管理工作

除了医院加强内部管理外,财政、审计、卫计委等职能部门要按各自职责,加强监管力度,共同做好医院资产管理工作。

财政部门在抓好资产管理制度建设、信息化建设以及日常监管的基础上,要会同卫计委进一步加大政策制度的宣传培训力度,增强医院国有资产管理意识,提高制度执行力;要研究制定医院资产绩效管理考核办法,以进一步提高资产使用效率,确保医院国有资产的安全完整,防止国有资产的流失和浪费,促进省属公立医院的健康和谐发展。

卫计委要会同医院发展中心切实履行监督管理职能,重点做好适合医院特点的国有资产管理办法的研究制定、组织实施和监督检查工作,及时了解和掌握医院资产管理中存在的问题,适时提出加强管理的意见和建议,并督促、指导医院有效开展资产管理工作。对医院重大资产管理事项,要建立报告制度,及时介入并加强监督与约束,防止国有资产流失。

審计部门要将医院国有资产安全完整与使用效率作为医院财务审计和医院领导经济责任审计的重要内容,促使医院领导切实承担起资产管理的责任。对违反国有资产管理规定的,应依法依规追究责任。

(责任编辑:兰卡)