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日本新旧金融监管制度的概述

时间:2021-10-25 10:29:07 浏览次数:

日本传统的金融监管以大藏省为主,大藏省负责金融政策、法规的制定,批准金融机构的准入及对其监管。这个能够高效率分配有限资金的金融监管体制一方面使战后的日本在资金严重匮乏的情况下实现了短时期高速增长,另一方面也存在很大的隐患。在维持金融体系稳定、促进经济高速增长的同时,对经济发展的也产生了负作用。随着泡沫经济的破裂,日本传统银行监管体制也到了破产的地步。所以,自1996年以来,日本政府不得不对传统银行监管体制进行了一系列的改革,使日本传统的保驾护航式的金融行政体制终于发生了重大变化。

一、日本传统金融监管制度的特点

(一)“护卫船队”式的金融监管体制

日本传统的金融监管体制被称为“护卫船队”式,其含义是指按照效率最差的银行为标准,制定各种管制措施(市场准入管制、分业管制、资金流动管制等),以保证整个银行体系获得利润及政府宏观调控目标的实现。“护卫船队”式银行监管的特点有:第一,通过禁止新银行开业,严格控制银行间的合并与重组等达到控制新的市场进入行为,保持大银行数的基本稳定,创造半垄断银行机构,从而保证这些银行获得利润。第二,监督功能全部有大藏省承担,监督成本大大降低。大藏省是金融行政主管机关,它具有由银行法和其它金融法律法规确立的对金融业的管理和监督的极大权力。大藏大臣下设金融咨询机构“金融制度调查委员会”,负责对金融政策、制度的调查、咨询、制定、修改等工作。大藏省还设有银行局、证券局和国际金融局,其中尤以银行局主管的银行监管为重。即“护卫船队”式银行监管的监督功能全部集中在大藏省身上,无须再通过投资者、评级机构、分析师等角色进行监督。因此相对于市场监督来说,这种监督方式降低了监督的社会成本。

(二)事前监管主要是限制竞争

日本传统银行监管的目的是限制银行间的竞争,保证现有银行获得超额利润,从而达到保证金融市场稳定以及满足产业发展的资金需求的双重目标。这决定了银行监管主要以事前监管为主,尤其拥有十分严格的限制竞争性措施,这些措施主要包括对市场准入严格限制,对业务领域及资金分配进行的限制。

(三)健全性措施极端薄弱

健全性措施指对银行经营的行政指导,经费、红利等经常收支的监管,不动产比率监管,存贷款监管,自有资本比率监管,流动性资产比率监管,金融机构检查等。以预防性措施为主的银行监管,同样侧重限制竞争性管制。例如,经营比率管理方面,大藏省的管理不仅较为松懈,而且行政干预色彩较浓,目的不仅要控制经营风险,保护、培育金融机构,使它们获得充分收益,而且主要是配合政府宏观经济政策。所以这种监管方式本意并不是督促金融机构提高经营安全,和通过保护性措施降低整个金融体系风险。在日本,预防性措施具有限制与保护的双重职能,而且“保护”的含义是直接给银行以利益,无论银行优劣,一律保证其正常的经营状态,可以说是“弱者保护”。

“护卫船队”式银行监管的后果是,市场机制无法得到充分发挥。由于人为地抬高贷款利率、同时降低存款利率,使得银行机构中的效益低下、经营不善者也可以赢利。因此这种监管模式为各个银行机构创造了收益稳定的经营环境,从而最大程度上保证金融机构和金融市场的稳定,使日本“银行不倒神话”得以实现,达到了从金融层面支持日本经济复兴、增长以及稳定金融秩序的目的。

但是受“泡沫经济”破灭影响及1997年亚洲金融危机的打击,加之金融危机的应对措施不当,1998年以来,日本的金融机构倒闭事件迅速增加,每年有大约20家以上的金融机构破产,日本金融机构和东京国际金融中心在国际金融市场上的地位也不断下降,甚至出现了一定程度的“金融空洞化”。金融监管体制问题丛生,公众逐渐失去了对金融机构的信任。在这一大背景下,日本对金融监管制度进行了重大调整和改革。独揽金融监管权的现行金融监管体制是导致金融危机的根源,要想推进金融改革,必须首先对传统金融监管体制进行大刀阔斧的改革。所以,以1998年通过《新日本银行法》为新的起点,开始对其金融监管体制进行大幅度的机构调整和改革。

二、日本金融监管体制改革步骤

1998年,日本对金融监管体系进行了所谓“大爆炸”的重大改革,改革步骤大体如下:

第一步,1998年4月1日,通过了新的《日本银行法》,该法赋予日本银行独立制定货币政策的职能,但强调日本银行应履行金融监管的职责,使日本银行与大藏省的关系发生了根本性变化。长期以来一直为大藏省所拥有的业务指令权、日本银行高级职员的罢免权等被废除,日本银行的独立性及货币政策委员会的决策功能得到了加强。委员会由日本银行总裁、2名副总裁以及审议委员6名组成,过去的政府代表名额被废除。此外,《新日本银行法》还规定,日本银行拥有对所有在日本银行开设账户、与日本银行存在交易行为的金融机构进行考查或者检查的权力,这一规定将日本银行的习惯做法以法律的形式规定下来。

第二步,1998年6月,成立了独立于日本银行之外的金融监管厅,将大藏省的银行局和证券局的监督部门和检查部门统合起来,对保险业和迄今为止归通产省管辖的消费者金融等非银行金融机构实施监督。金融监管厅的成立标志着日本摆脱大藏省行政干预和影响、拥有了真正独立行使金融监管权力的监管机构。同时,金融监管厅的设立是日本金融监管由过去政府主导下的“事前指导”向重视市场的“事后监管”的一个重要转变。大藏省仍然负责金融制度方面包括金融制度、宏观政策和法律法规的规划、提案,以及金融机构的破产处置和危机管理等的宏观决策、检查金融企业财务制度、监管存款保险机构等。

第三步,1998年12月成立金融再生委员会。该委员会是以1998年10月出台的以金融再生和危机管理为重点的新法律为依据制定的。它作为临时机构,以强化金融危机管理、金融监督厅的监管、存款保险制度为目的,负责执行金融再生法、早期健全法以及金融机构破产和危机管理等方面的立案,并负责处置日本长期信用银行等几家大型金融机构的破产案件。而且,在此之前成立的金融监督厅也归并到金融再生委员会之下,但仍继续行使原有的检查和监督职能。大藏省继续负责金融制度方面的重大决策、企业财务制度检查,而对存款保险机构的监管则由大藏省与金融再生委员会协同监管。

第四步,随着金融监督厅权力的扩大和大藏省权力的逐步削弱,2000年1月,在日本行政机构改革中,大藏省改名为“财务省”。2000年7月,在金融监督厅的基础上正式成立金融厅,接收了原属于大藏省的金融制度决策权、金融政策制定权、企业财务制度检查权等。大藏省仅保留与金融厅一起对存款保险机构的协同监管权,以及参与破产处置和危机管理的制度性决策,且工作重点放在确保决策的顺利实施方面。

第五步,2001年1月,撤销了金融再生委员会,并将金融厅升格为内阁府的外设局,成为日本金融监管的最高机构。独立地全面负责金融监管业务。包括:负责金融制度(包括宏观政策法律法规)的策划和制定;负责对金融机构的检查、监督以及对金融业发展态势的监

视等;负责对银行、证券和保险等各金融业的统一监管。同时,协助财务省(原大藏省)共同对存款保险机构进行监督。财务省仅保留对存款保险机构的协同监管职能,地方财务局则以接受金融厅委托的形式重新对地方金融机构行使金融监管职权。至此,日本金融监管有了组织上和制度上的保证,金融监管权再一次高度集中。

第六步,改革存款保险制度,将原存款保险制度规定的全额偿付改为部分赔付。在证券业方面,设立了“投资者保护基金”,基金规定,在2001年4月前,将全额保护投资者的资产,4月以后,每个投资者最高保护限额为1000万日元;在保险方面则设立了“投保者保护机构”,该机构规定,2001年4月前,一旦保险公司破产,可从“投保者基金”中全额支付投保者的保费,4月以后则仅支付投保者90%的保费。并由2001年3月延期到2002年4月以后执行,同时,授权存款保险机构对参保的金融机构进行监管。但由于存款保险机构一直忙于处置不良资产,因此至今未开展此项业务。存款保险金率由以往的0.012%上调提高到0.048%。

至2001年为止,一个以金融厅为核心、独立的中央银行和存款保险机构共同参与、地方财务局等受托监管的新的金融监管体制基本框架已经初步形成。

三、改革后日本金融监管制度的特点

第一,将金融监管职能独立出来成立了金融厅,加强了金融监管的独立性。首先,金融监管职能从大藏省分离出来,建立了独立的金融监督厅。虽然金融监督厅的法律框架由大藏省确定,金融监督厅人员的90%来自大藏省,但金融监督厅设立后的运行表明,金融监督厅是一个独立色彩很强的机构,这可以通过金融监督厅如实公布不良债权数额以及日本长期信用银行、日本债券信用银行的暂时国有化而得到了证明。其次,强调中央银行的独立性,把强化中央银行独立性作为改革的首位,并由此而带动金融监管体制的全面改革。

第二,金融监管重点发生了变化。1998年6月22日,日本金融监督厅正式投入运营,这标志着以往侧重于事前限制,从而形成对银行等金融机构过度保护的日本银行监管机制,将转变为更加注重事后安全网的整备,严格事后监督与处罚,以国际统一会计标准和法律规范交易行为促进竞争的机制,真正建立起透明、公开、公正的金融市场。

第三,增强市场监管的作用,改变了以往的行政命令、行政指导等方式,缩小了行政监管的范围,行政监管只负责宏观内容,包括金融制度的确立、金融机构的稳健性及经营是否合乎规定、金融风险监管等,不再干预金融机构的具体业务,对金融机构运营状况的监管,主要通过信息披露、增强居民的风险意识和会计师事务所等社会中介服务机构进行。

第四,金融监管方式由行业监管转变为职能监管,在职能监管部门之下再细分行业进行检查与监督。无论是金融厅还是日本银行,职能监管在机构设置方面都是按照监管业务的性质而非行业性质对内部监管机构进行重组,成立了以不同监管职能为主的专业监管部门。

第五,加强对不同金融监管机构的协调工作,包括:在职能监管部门内部设立负责协调监管工作的总务机构,在职能监管部门外部设立协调各职能监管部门监管工作的总务课或总务局。这样不仅有利于增强监管机构内部的信息沟通,提高统一监管水平,而且还通过不同监管机构同一级别监管人员之间频繁的私人交流与信息沟通,增强不同监管机构在监管工作中的协调与配合。

总之,经过改革形成的新型金融监管体制同传统监管体制相比,已经发生了根本性的改变,为21世纪日本经济的发展奠定了良好的基础。但是,改革后的日本金融监管新体制运行时间还比较短,各监管机构之间及其内部在监管工作上的配合需要磨合期。在实际监管中有许多问题需要进一步处理。例如,受长期严格管制和过度保护的影响,日本金融机构的内控体制薄弱,压缩行政监管范围后,需要加强金融机构内控体制的建设,更需要提高监管机构的监管水平,建立健全市场监管体制。金融厅与财务局的关系也需要进一步理顺,财务局内部的金融监管机构实质上是金融厅的分支机构,因为检查监理官和证券交易监事官只对金融厅或证券交易监管委员会负责,与财务局其他机构没有明确的业务关系。这一系列的工作绝非短期内可以完成,需要有一个循序渐进的过程。

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