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完善镇海区教育装备政府采购模式的研究与实践

时间:2021-10-25 10:00:46 浏览次数:

研究的缘起

课题提出的现实背景《中华人民共和国政府采购法》(以下简称“采购法”)实施四年多了。我国的政府采购工作还处于一个探索阶段,许多制度仍在不断完善。镇海区教育装备政府采购中心(镇海区教育局教育条件装备站)作为一个县级教育系统集中采购机构,自开展教育装备政府采购工作以来,一直将“规范化、制度化、信息化”分别作为不同时期工作的阶段性目标。在三年多的教育装备政府采购工作中,我们在取得了一些经验的同时,也遇到了的不少问题,面临着许多制度更新、完善,政府采购审批环节优化等问题。2007年伊始,财政部又出台了几个文件来规范各级政府采购工作,如财库[2007]1号《财政部关于加强政府采购供应商投诉受理审查工作的通知》、财库[2007]2号《财政部关于加强政府采购货物和服务项目价格评审管理的通知》等,如何在我区教育装备政府采购工作中,结合教育装备工作的特点,贯彻实施这些政策、文件,是摆在我们面前的一个现实课题。

2007年8月,省委、省政府开始在全省范围内启动“公共资源市场化配置”改革,10月份,宁波市委、市政府下发了相关文件,根据市委、市政府文件要求,镇海区委、区政府专门成立了相应的调研小组,由区纪委牵头,来推动镇海区的“公共资源市场化配置改革”。在调研过程中,我们了解到“政府采购”是这次改革的一个方面,如此本课题又有了一个新的研究背景,课题的研究成果可以直接供此次改革作参考,使本课题更加具有研究的价值。

课题研究的意义“完善镇海区教育装备政府采购模式的研究与实践”作为一个对县级教育装备政府采购工作的研究课题,具有很高的研究价值,课题的应用性、针对性很强,对完善教育装备的供配模式,推进政府采购工作在基层单位的规范实施,进一步宣传贯彻“采购法”都具有很强的现实意义。

特别是,在课题研究中,形成的一些对政府采购新的认识、新的观点,以及课题最终形成的新的模式,具有一定的理论参考价值。这些成果可以成为其他地区的教育装备政府采购工作、其他部门集中政府采购工作的借鉴材料,同时对政府采购在教育系统的深化改革有积极的推进作用。

研究的设计

课题研究的理论依据通过查阅相关政府采购政策文件,在网上查阅相关的法律法规知识,开展文献理论研究,探求教育装备政府采购工作相关的理论依据信息,了解教育装备政府采购工作各种政策法规,为行动研究提供理论依据。

1)法律依据在现行的法律中,有两部法律直接与政府采购相关,即《中华人民共和国政府采购法》和《中华人民共和国招标投标法》。但人们往往遗忘另一部重要的法律——《中华人民共和国合同法》,而合同是政府采购履约的重要凭证,在政府采购中处于核心地位。

2)政策依据由于《政府采购法》至今还没有公布实施细则,所以各级文件政策成为了我们实施教育装备政府采购的重要依据,也成为了本课题研究重要的理论依据(表1)。

课题研究的目标建立镇海区教育装备政府采购工作新模式,做到教育装备政府采购预算的集中编制,政府采购工作的集中管理,政府采购资金的集中支付。

具体目标

1)了解并把握教育装备政府采购工作的现状,进一步分析并把握教育装备政府采购工作中存在的各种问题及取得的经验;2)探索出教育装备政府采购工作模式的完善策略和方法;3)形成较为科学合理的教育装备政府采购的工作机制;4)开发并撰写出镇海区教育装备政府采购工作规程。

课题研究的主要内容在新的公共财政制度下,在财政的预算管理、政府采购、资金支付的改革中,探索镇海区教育装备政府采购新的工作模式。

1)教育装备政府采购工作的政策依据的研究;2)对教育装备政府采购工作的历史研究;3)对教育装备政府采购工作的现状研究;4)完善教育装备政府采购工作模式的策略研究;5)教育装备政府采购工作规程的开发研究;6)构建镇海区教育装备政府采购工作保障机制的研究。

课题的研究的方法本研究课题主要采用文献研究、行动研究、调查研究等方法,主要表现在:

1)通过文献研究,了解把握教育装备政府采购相关政策,为政府采购工作规程的开发完善提供理论依据;2)通过总结法,对教育装备政府采购工作中的模式构建的历程,进行多方面的检视;3)通过调查研究方法,对现行的教育装备政府采购工作模式,作必要的审视,发现与感知现行模式的各种问题;4)借助行动研究法,探索出教育装备政府采购工作模式的完善之策,构建出科学合理的工作机制。

研究的过程

研究准备在这个阶段我们开展研究选题,并进行相关论证,制定出了研究方案与计划。同时落实了研究力量,进行研究任务分解,落实研究人员的研究任务与职责,做好本项课题研究的各种准备工作。表2为本课题研究责任分配矩阵。

政府采购工作流程的探求通过调查分析,多方位检视了现行教育装备政府采购的一些工作程序,并结合了美国项目管理协会的项目管理的科学体系、方法,重新设计开发了“采购人的政府采购工作流程” (英文简写为“IPEC”)及“采购操作机构的政府采购工作流程” (英文简写为“IPEMC”), 进一步规范了采购行为,促进了政府采购法的贯彻实施。

★IPEC

▲“I”——启动阶段I即Initiating的第一个英文字母。在启动阶段,采购人主要是根据单位的有关长期规划和年度的计划等安排,确立要进行年度政府采购的项目,并根据上级要求,在规定时间内,申报部门预算,在部门预算中列入拟采购项目的资金计划。同时,采购人需为每个采购项目设立一位负责人或联系人,并计划出每个项目拟完工的时间。

▲“P”——计划阶段P即Planning的第一个英文字母。部门预算批准后,就进入了项目采购的计划阶段,采购人应根据各项目的具体情况,进行必要的市场调研,提出项目的有关初步的技术、性能要求等,并进一步精确化采购预算。然后,按照规定申报项目的政府采购月计划。

▲“E”——执行阶段E即Executing的第一个英文字母。项目的政府采购月计划获得上级单位批准后,说明其采购资金基本到位,接着就进入了项目采购的执行阶段。

1)细化采购需求,对有关项目采购方案开展进一步论证,并初步提出具体的、没有任何歧视性的通用性技术指标;2)选择集中采购机构,按有关规定确定政府采购方式;3)参加采购项目的政府采购文件技术评审会,协助完成政府采购文件的编写;4)按有关规定,派代表参加项目的采购评审会议;5)根据采购结果,选择中标/成交候选人。

▲“C”——合同阶段C即Contracting的第一个英文字母。采购人完成了中标/成交候选人的选择工作,而中标/成交候选人按规定通过了采购结果公示期后,采购人就可择日与该供应商签订商业合同。

1)合同的签订。采购人根据中标/成交通知书在规定时间内与供应商签订合同。合同中,需根据该供应商所递交的有关采购文件等,对一些次要的、非实质性的内容进行必要的细化。合同签订后,报区政府采购管理办公室备案。

2)合同的履行。采购人应该严格按照政府采购的有关规定,对照政府采购合同的内容,按照合同规定的义务,做好合同的履行工作。同时,还应该对供应商履约过程进行全程监督,及时发现情况、反映情况。供应商履约完毕后,按照合同规定的内容及有关验收标准,组织开展项目的验收工作。

3)资金的支付。根据政府采购合同的规定,在项目验收合格后,在规定时间内,向供应商支付有关货款。

★IPEMC

▲“I”——Initiating,启动阶段1)接受采购人委托,核定具体的、没有任何歧视性的通用性技术指标;2)选择合适的政府采购方式,报区采购办审核;3)确定采购项目负责人、协助人等。

▲“P”——Planning,计划阶段1)采购方式获采购办审核后,与采购人商议确定政府采购的“采购文件技术评审日期”“采购公告发布日期”“采购文件出售日期”“开标(评标)会议日期”等;2)制作采购文件草稿,按期组织召开“采购文件技术评审会议”,修改并通过政府采购正式文本;3)若是大型技术型、服务性项目,确定答疑日期,答疑方式等。

▲“E”——Executing,执行阶段1)发布采购公告,按期出售采购文件;2)跟踪采购文件出售情况,若有必要,及时与采购人商议,启动采购文件变更程序,发表采购变更公告等;3)组织开标会议。确定开标会议工作程序,及有关人员职责;4)发布采购结果公告。

▲“M”——Monitoring and Controlling,监控阶段1)鉴证甲乙双方政府采购合同的签订;2)组织或参与采购项目的验收。

▲“C”——Closing,收尾阶段1)进行采购项目总结,积累项目的经验与教训;2)开展采购项目统计;3)采购项目的资料归档。

政府采购操作模式的构建

1)组织开展了2次政府采购培训会议或讲座。通过一些培训、讲座形式,开展现行工作模式的调查研究,调查现行工作模式在学校教育装备供配模式的积极影响与不足之处。同时在每次政府采购工作结束后,注意及时总结吸收经验教训,为行动研究提供现实依据。

2007年5月17日,笔者在全区总务主任培训班上作了《公共财政体制改革下的教育装备政府采购工作》讲座。讲座结合课题研究的内容,向各学校的总务主任宣传了政府采购的一些具体的、规范的操作办法,同时也促进了系统内的廉政建设工作。

2007年6月13日,组织召开了全区总务主任、会计培训会议。区教育局计财科科长杨利土同志介绍了今后教育系统政府采购资金预算改革情况;笔者重点解析了镇教[2007]66号文件的出台背景及有关实施要求;洪梅同志重点解读了镇教[2007]69号文件,对今后如何开展政府采购资金支付操作管理进行了详细的介绍。会议收到了很好的效果,既宣传了政府采购文件政策,又解决了政府实际操作中一些难点问题。

2)通过行动研究,针对现行教育装备政府采购操作模式中存在的问题,在新财政体制改革下,重新设计了 “公开招标、询价采购、竞争性谈判、单一来源政府采购”等政府采购的操作模式。政府采购工作能否顺利开展,很大程度上取决于采购中心内部是否有一套完善的管理机制,和谐的工作体系。2005年5月,镇海教育装备政府采购中心经过一年的探索后,出台了《镇海区学校教育装备政府采购暂行办法》,《暂行办法》对采购范围、采购计划编制、采购计划实施、采购资金管理、审计监督五方面做出了规定;2006年2月又对教育专项设备采购工作流程做出明确规定(图1)。

说明:1)学校在每月5日前填写月份计划表上报至教育装备政府采购中心;2)采购中心登记后确定各项采购方式后告知学校;3)采购中心向财政局、采购办办理完成协议采购审批手续后,通知供应商供货;4)学校和供应商完成合同、供货、验收等程序;5)在完成各种方式采购后,由学校填报《镇海区教育系统政府采购资金直付审请表》上交至采购中心;6)中心根据各校提供的月计划表、采购合同和验收单位,每月两次汇总上报局计财科,申请资金支付;7)局计财审核后与供应商进行结算。

▲其他政府采购方式的外部流程如图3所示,询价采购、单一来源、竞争性谈判都有一整套完善的工作流程,我们严格按照这些采购流程的规定做好教育装备政府采购工作。只有这样,才能本着公开、公平、公正的原则做好政府采购工作。在确定完政府采购方式后,我们根据实际情况组织制作采购文件,包括确定招标时间、政府采购中心文件、项目设备清单、技术要求、成交评定办法等,经区采购办审核后,发布招标通告;组织实施招标,学校根据实际情况确定成交人,然后发布政府采购招标结果通知书及成交通知书,最后由学校根据成交通知书与成交单位签订合同,区教育条件装备站作为鉴证方确认合同并盖章。

政府采购文件的创新通过行动研究,针对现行教育装备政府采购模式中存在的问题,如教育设备缺少预算管理、设备采购随意性较强,学校缺少验收手续而支付货款等问题,为寻求克服存在问题的对策,课题组在实践中不但探索,并通过一段时间的试行,逐步构建起科学合理的机制,初步实现了教育设备的预算管理实行立项制度、采购操作实施政府采购制度、货款支付实行集中支付制度,并创新出了一些教育局文件。

这些文件中,有的是对工作流程的规范,有的则是探索教育装备管理的合理化,有的则是研究政府采购预算管理、集中支付的规范性(表3)。

其中,镇教[2007]66号文件的出台是为进一步延长学校现代教育设施设备的使用寿命,降低维修成本,节约教师人力资源,提高设备使用效益而启动的。它属于学校部分现代教育设施设备的“服务外包”项目,也是本课题结合教育设备管理,而积极探索一种新模式。

镇教[2007]69号文件的出台,是在征求了区财政局的意见后,区教育系统开始实施政府采购资金管理改革的一种新的尝试,总体目标是更加符合国家财政体制的改革思路。

研究的成果

形成并发布了相关的研究论文

1)论文《以“三化”为目标,积极稳妥地推进政府采购工作》发表在浙江省《实验教学与装备》2006年第6期,并获得2006学年度宁波市中小学实验教学优秀论文二等奖、第八届浙江省中小学实验教学优秀论文三等奖。

该文通过分析以往镇海区政府采购工作中存在的问题,提出了以“规范化、制度化、信息化”分别作为不同时期的政府采购阶段性目标的工作新思路。这“三化”的关系层层递进、环环相扣,具有一定的创新意识,同时也具有很强的实际应用价值。

2)论文《镇海教育装备政府采购工作分析报告》在浙江省《实验教学与装备》2007年第5期发表。

在教育装备政府采购工作总结研究中,对多年来,我区教育装备政府采购工作中的历程进行全面反思,检视这一历程中的成败得失,为完善教育装备政府采购模式提供经验方面的支持。

该文章采用了EXCEL统计软件分析,通过运用直方图、数据透视图、三维饼图、描述统计、单因素方差分析等统计分析工具,首次对2004年至2006年的3年教育装备政府采购实务数据进行了深入分析,掌握了镇海区教育装备政府采购的一些基本规律,使之更好地为各项教育事业服务,同时也有助于教育装备工作能更好地与当前的公共财政体制改革相适应。

3)论文《教育技术装备合同的选择与管理研究》形成。合同是政府采购履约的重要凭证,在政府采购中处于核心地位。该文从当前教育装备政府采购合同管理中存在的问题入手,通过对合同类型的分析、合同管理方法的探索,提出了教育装备政府采购合同可选择的几种形式,包括固定总价合同、成本加固定酬金合同、成本加鼓励酬金合同、成本加奖金合同、工时加材料合同、不定交付合同等,并对每个合同的特点进行了简要的分析,有的进行了举例说明。

最后,文章就如何管理合同提出了一些针对性的措施。它们是“合同前,充分了解项目背景;合同时,鉴证项目签订过程;合同中,监控项目实施过程;合同后,审核项目实施成果;合同管理,专人负责。”

该文旨在唤起政府采购当事人对政府采购合同的重视,完善目前政府采购中的重要一环,全面促进政府采购的深入开展。

4)论文《“采购人及采购操作机构政府采购工作流程”的设计与开发》形成。该文结合了美国项目管理协会的项目管理的科学体系、方法,重新设计、开发了“采购人的政府采购工作流程” (英文简写为“IPEC”)及“采购操作机构的政府采购工作流程”(英文简写为“IPEMC”),具有一定的创新意识以及实际推广价值。

5)论文《教育装备政府采购方式的研究与实施》形成。镇海教育装备政府采购中心自成立以来,以法律法规、各级政策为依据,本着“公开、公平、公正”原则,在历年的政府采购工作中,主要的采购方式为:公开招标、竞争性谈判、询价采购、单一来源采购。

该文从公开招标、竞争性谈判、询价采购、单一来源采购方式的概念、特点及使用范围入手,根据历年来政府采购的具体的数据,运用数表、饼图、直方图等简明的统计方法,对各种采购方式在采购工作中的实际应用做了分析。同时用组织结构图形式对现行的教育装备政府采购的内部流程和外部流程进行了阐述。

最后,该文就镇海区教育装备政府采购工作中存在的问题提出了解决方法,旨在不断完善政府采购模式,并使之更好地为今后新财政政策指导下的教育政府采购工作服务。

编写成了《镇海区教育装备政府采购工作手册》该《工作手册》于2006年6月完成编写,汇集了2004年以来镇海区教育局出台的有关政府采购方面的文件规定、镇海区教育装备政府采购的一些工作规章制度及具体采购案例、工作经验总结等,首次较全面地整理了区政府采购的工作开展状况。

该《工作手册》的形成,得到了区纪委、区财政局、区发改局等多家单位的好评,已经印发给了全区所有学校,并向宁波市各县市区的教育装备管理部门各赠送了1本,极大地促进了《政府采购法》宣传工作。

编印了《镇海区教育局财务管理工作文件汇编》该《汇编》于2007年10月完成编写,主要从财务的角度出发,汇集了历年来我区的一些主要财务工作指导性文件。特别是,在新的公共财政制度下,在财政的预算管理、政府采购、资金支付的改革中,该《汇编》的出台更加有利于理清财务工作思路,使之成为政府采购资金的使用、管理工作的指导用书。该《汇编》已经印发给了全区各级各类学校,有效地促进了政府采购资金管理的规范性。

在区纪检系统宣传了政府采购首次向镇海区纪委主办的网站——镇海廉线上投稿,并发表政府采购信息2则,从另外一个角度宣传了教育装备政府采购,宣传了本课题研究的一些内容。

1)区教育设备坚持阳光采购成绩显著。镇海区教育装备政府采购中心(镇海区教育局教育条件装备站)于2004年3月26日第一次独立开展政府采购工作,3年多的时间已累计完成教育专项设备政府采购预算资金约4 863.74万元,实际中标资金3 964.38万元,节约预算资金899.36万元,预算资金节约率18.49%,成绩显著。

区教育装备政府采购始终坚持以公开、公正、公平为原则,以“专业、专注、服务”为宗旨,以“公开招标”为主要采购方式,几年来在工作中逐步探索形成了一系列无形的规范工作机制,如“采购文件售前评审会制度”“采购文件购买单位名册保密制度”“评标全过程监督与详细会议记录制度”以及“采购文档归档制度”等等。

在区采购办的指导下,教育装备政府采购还不断探索教育设备“规模采购”和“不定品牌采购”工作模式,已经连续3年成功组织、实施了每年一次性招标采购“千台左右教学用计算机”和“百套以上教学多媒体液晶投影系统”等项目,收到了良好的经济效益和社会效益。目前,区教育装备政府采购环境良好,采购行为规范,不但提高了财政资金的使用效益,体现了政府采购的效率,更加促进了教育系统内各单位的廉政文化建设。

2)区教育装备政府采购走科研探索之路,促政府采购工作。我国的《政府采购法》自2003年1月1日开始实施以来,还不到4年时间,与英美等西方发达国家实行了几十年、上百年的政府采购制度相比,我们还有许多工作需要在实践中不断探索、不断完善。

从事镇海区教育装备政府采购工作的有关同志正是抱着这样一种工作责任感,在工作中,不断宣传贯彻《政府采购法》,积极探索教育装备政府采购工作模式。在3年多的时间里,区教育装备政府采购中心每年都组织一次教育装备政府采购培训会议或者工作研讨会议。2007年初,课题《完善镇海区教育装备政府采购模式的研究与实践》在省级立项,成为浙江省首批教育装备科学规划研究立项课题,目前课题已进入结题阶段。

在区采购办的指导下,教育装备政府采购工作不断在实践中探索研究,发现问题、解决问题,使得政府采购工作流程越来越科学,采购人的采购行为越来越规范,不断阐释了“公开、公正、公平”新的含义,供应商参加政府采购工作的积极性也越来越高,“串标、围标”现象也难见踪影,极大地促进了教育系统的廉政文化建设。

研究的结论与思考

研究的结论

1)提升了对政府采购工作的认识。通过本课题的研究,我们较全面地收集了各级财政部门关于政府采购的有关政策,进一步理清了教育装备政府采购工作思路,对教育装备政府采购工作有了新的认识,并且通过撰写并发表论文来提升这些新认识、新观点。特别是在整理政府采购法律依据的时候,原先一直被我们所忽视的《合同法》,在这次研究中终于发现其重要性,并通过论文的形式,进一步阐述了合同管理作为政府采购的核心工作,其所扮演的重要角色。

2)促进了教育装备政府采购工作的规范化。我们通过调查分析,设计开发了一些新的、比较有针对性的教育装备政府采购工作流程——“采购人及采购操作机构政府采购工作流程”“公开招标、询价采购、竞争性谈判、单一来源政府采购”等政府采购的操作模式与具体流程。这些工作流程的开发,完善了教育装备政府采购的工作模式。

同时,部分区教育局文件的设计出台、有关工作手册的汇编、以及一些会议及讲座的组织召开,都极大地促进了教育装备政府采购工作的规范化。

3)扩大了政府采购工作的影响作为浙江省教育装备科学规划2007年度立项课题,课题从研究一开始就得到了区教育局、区财政局等单位领导的重视。

在研究过程中,在实际工作中,我们也不失时机地宣传政府采购法,宣传政府采购的有关政策,并通过撰写信息报道的形式积极向有关单位投稿,浙江省教育装备网、镇海廉线、镇海教育信息网等网站就曾多次报道了教育装备政府采购有关工作开展情况等。

研究的思考

1)政府采购工作的专业程度有待提高。在课题研究中,我们发现政府采购工作也有着很强的专业性,它不但要求采购当事人熟悉相关的法律知识,而且还要求采购人和采购操作机构对具体的“标的”有一定了解、甚至熟悉。目前,从学校到教育装备管理部门,政府采购工作的专业程度还不高,根据少数人的要求而不严格按程序办事的现象还时有发生,这就需要通过不断的培训与加强监督管理来完善相关工作。

作为教育装备管理部门,面对各地财政部门的政府采购管理工作,各地的做法也不尽相同,有同我们镇海区一样作为部门集中采购机构的,有只承担一部分教学仪器政府采购任务的,也有仅作为一个协助者的角色,把教育装备政府采购工作交给当地采购中心的等等。无论是何种形式,教育设施设备的政府采购是必由之路,因此,政府采购知识还是必须要掌握的。当初的教育采购供配职能也将逐渐在政府采购模式下实现职能转变。

2)进一步适应新的财政体制改革的问题。国家的财政体制正在逐步开展“预算管理、政府采购、集中支付”的改革,本课题通过不断的研究探索,已经在我区的教育系统内初步实现了教育设备的预算管理实行立项制度,采购操作实施政府采购制度,货款支付实行集中支付制度,并且都以教育局文件的形式加以规范。在实施过程中,我们也发现,很多学校都还不是很适应,部门程序有些繁琐,工作效率有所降低等现象,这些问题也需要我们进一步去研究解决。

3)如何适应浙江省“公共资源市场化配置”改革的问题。教育系统掌握着很多公共资源,在省委、省政府领导的新的一轮改革中,我们如何尽快适应改革的要求,如何进一步理顺政府采购关系等等,又将成为了摆在我们教育装备管理部门面前的新的课题。

(作者单位:浙江省宁波市镇海区教育局教育条件装备站)