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我国金融监管协调的重点、机制和效应

时间:2021-10-25 10:22:28 浏览次数:

摘要:运用新制度经济学的制度供求及制度变迁理论,分析我国目前金融业经营体制综合化趋势,认为现有分业监管制度在改革过程中应根据制度变迁的路径依赖,进行监管体制协调。基于对我国分业监管体制现状的分析和借鉴发达国家的成功经验,结论和建议是:人民银行与监管部门在分工与协作中,应尽量通过信息共享和相互提供服务来节约成本、提高效率;完善我国相关法律法规,对人民银行和三大监管机构各自的职责做出明确、具体的规定;建立双边或多边紧急磋商制度;建立金融监管协调委员会,使其发挥更高层次的整合作用和协调功能。

关键词:分业监管;综合化经营;监管协调

文章编号:1003-4625(2007)10-0003-05中图分类号:F830.2文献标识码:A

Abstract: This paper conducts an analysis of the comprehensiveness trend of the present financial operation system in China by applying the institutional supply & demand and institutional change theory of the new institutional economics. According to the author, the present segmentation-oriented regulatory institution should conform to the path of institutional change in the reform and the coordination of regulation system should be implemented. Based on an analysis of the present segmentation-oriented regulation situation, and drawing on the advanced countries’ experience, the paper has made the following conclusive remarks:the People’s Bank of China and the regulatory authorities should clarify division of labor and coordination, and economize cost and increase efficiency by sharing information and providing mutual service; the government should improve the relevant laws and regulations in which the functions of the PBC and the three regulatory authorities are stipulated specifically; the bilateral or multilateral consultation system should be established; and the financial regulation coordination committee should be set up so as to perform higher-leveled integrity and coordination functions.

Key words: segmentation-oriented regulation; comprehensiveness operation; regulation coordination

一、引言

中国人民银行和证监会、银监会、保监会组成的“一行三会”的监管格局,构成了我国金融业分业监管模式。但是随着金融开放和金融创新的不断深化,国内金融业由原来的分业经营模式逐渐朝综合化经营模式发展,主要表现为两个层次:一是银行、证券和保险三业之间的业务合作,二是成立了多种形式的金融控股集团。这使现有监管体制中隐藏的矛盾日益突出,对分业监管、机构监管提出了挑战。那么我国的金融监管是应该转化为混业监管、功能监管模式,还是对现有监管体制进行协调?如何提高金融监管的有效性?本文从制度经济学的视角出发,对以上问题进行分析,并提出相应的政策建议。

二、我国金融监管体制的制度经济学分析

新制度经济学对交易费用的定义为:交易费用是经济制度的运行费用,包括获得准确的市场信息所要付出的费用,事前准备合同和事后监督及强制合同执行的费用。交易费用的存在取决于三个因素:受到限制的理性思考、机会主义以及资产专用性。交易费用的存在导致制度的产生,制度的运作又有利于降低交易费用。其关系可以用下图来解释。

在图中,生产费用曲线的弹性大于交易费用曲线的弹性,制度的出现一定会使专业化程度的每一步提高所节约的生产费用,大于或等于由此引起的交易费用的提高,即在两条曲线的交点A的右侧。A点就是制度出现的转折点。

在交易费用大于零时,制度安排不仅对分配有影响,而且对资源配置及其对产出的构成有影响。因为在某些制度安排下会产生较高的交易费用,从而使有效益的结果不能出现。制度的基本作用之一是减少信息成本和不确定性,把阻碍合作的因素减到最少,即降低交易费用。所以交易费用及信息成本的高低是检验制度运行效率的基本标准。

制度变迁是在不确定条件下进行的,也就是说信息的不完全或者稀缺带来信息成本。我国目前金融业采取分业监管模式,在监管过程中由于存在信息收集、识别和处理等方面的高成本,金融监管部门不可能掌握金融机构的所有真实信息。而信息不对称程度与金融监管效率是负相关的,信息越不对称,监管效率会越差。同时,分业监管体制本身又会使监管主体之间产生新的信息不对称。所以加强金融监管机构之间的协调合作,使得信息能够及时地在金融监管机构间相互流通共享,就可以改善监管部门与金融机构之间的信息不对称状况,达到降低监管成本、提高监管效率的目的。

同时,金融业经营主体的综合化、混业经营模式对我国现存的监管制度提出了挑战。监管制度的供给已经无法满足制度需求,产生了监管真空和监管交叉,提高了监管中交易成本和信息成本。目前的经营体制与监管体制没有实现动态均衡,原有制度较强的“资产专用性”导致制度的稀缺。制度稀缺的程度还与一国经济发展水平、制度创新的环境等因素有关。制度供给存在稀缺性,制度设计成本、实施新制度安排的预期成本和现存制度安排都会影响制度供给,当现存的制度供给无法满足制度需求时,就会有一种效率更高的制度来取代它。原有制度的稀缺性带来的交易成本和新制度的设计成本相比较,我国监管的改革应该加强现有监管机制的协调。

在制度变迁中存在着自我强化机制,这种机制是制度变迁一旦走上了某一条路径,它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。即初始的制度选择会强化现存制度的刺激和惯性,因为沿着原有制度变迁的路径和既定方向前进,总比另辟路径要来得方便一些。并且直接从发达国家进行制度移植,政策效果还要受到既定利益格局、相互冲突的价值观念、社会物质基础以及意识形态等因素的制约,成本也会相应提高。根据制度变迁中的制度依赖,通过研究金融监管协调的实施机制、外在因素和运行环境以及影响金融监管协调的种种因素,对现存监管制度进行协调和改进,是最有效的方法,可以降低监管成本,提高监管效率,从而形成监管合力。

三、中国金融业经营体制与监管协调体制现状透视

(一)金融监管协调的宏观经济背景

1.加入WTO加大了金融监管的难度。

与金融全球化相伴随的是外国资本的大量流入和外国投资者的广泛参与,在增加金融市场深度、提高金融市场效率的同时,也引起金融资产的迅速扩张。这给金融监管带来严峻的挑战:金融监管跟不上金融业务的发展;金融混业经营向分业监管模式提出挑战;金融控股公司资本充足率难以计算;跨国界金融监管难以实施。金融全球化要求实施全球金融监管,这就给国际监管协调提出了很高的要求。

2.金融开放加速了国际金融风险的传递。

随着我国经济对外开放程度不断加深,对外国经济的依存度也越来越大。金融改革和资本账户的开放,国际金融市场的金融风险,会通过多米诺骨牌效应迅速传递到国内,对国内金融体系和宏观经济稳定造成巨大冲击。金融监管不仅要确保国内金融的规范竞争、创新活力和稳定发展,还要防范国际金融风险的传染、扩散和冲击。这给我国目前的监管体制带来了前所未有的挑战。

(二)金融业经营体制逐步向综合化经营转变

20世纪90年代后期英国、日本、美国等西方发达国家都由分业经营转向混业经营,标志着混业经营已经成为国际金融业发展的主流。我国实行分业经营制度是一种强制性的制度变迁,在新的形势下,及时进行调整,现行的分业经营制度无论在政策上还是在实践上都已经出现了明显的变化。

在政策上,中国人民银行1999年颁布了《证券公司进入银行间同业市场管理规定》和《基金管理公司进入银行间同业市场管理规定》,允许符合条件的券商和基金管理公司进入银行间同业市场,从事同业拆借和债券回购业务; 中国证监会和保监会在1999年10月又一致同意保险基金进入股票市场;中国人民银行和证监会2000年2月联合发布了《证券公司股票质押贷款管理办法》,允许符合条件的证券公司以自营的股票和证券投资基金券作为抵押向商业银行借款:2000年10月开始实施的《开放式证券投资基金试点办法》允许商业银行买卖开放式基金,开放式基金管理公司也可以向商业银行申请短期贷款;2003年修订的《商业银行法》对混业经营的禁止性条款有所松动,为金融混业预留了一定的空间;2004年6月,银监会主席刘明康明确表示,管理层正在酝酿和研究商业银行设立基金管理公司的准入方案。中国人民银行发布的2006《中国金融稳定报告》提出,当前我国已经具备了金融业综合经营试点的条件,“母公司控股、子公司分业经营”的金融控股公司是适合我国国情的综合经营模式。

从实践来看,目前金融多元化经营及产融结合趋势越来越明显。一是金融机构之间展开合作。我国银行、证券公司、保险公司业务范围不断扩大并出现相互交叉,很多银行已经开始介入个人委托、基金销售等新业务,不少银行已经可以提供存取、购买保险、基金、国债、住房信贷等业务的“一站式”服务;券商也积极行动,瞄准了各种过去并不在意的中间业务:代销开放式基会,涉足保险业代理,未来综合类券商将提供全方位一揽子服务。

另一方面,实业资本也向金融靠拢,实现产融合作,包括建立金融控股公司、参股券商、开发信托产品、成立产业基金组织等。2001年以来,国内金融控股公司的发展成为关注的焦点,目前的中国金融控股公司包括非银行金融机构形成的金融控股公司,如中信集团、光大集团、平安控股;银行金融独资或合资成立的金融控股公司,如中银国际、中金公司、工商东亚;企业集团形成的金融控股公司,如宝钢集团、招商局集团、华能集团、海尔集团、红塔集团、华侨城集团及众多民营企业集团。

(三)我国目前监管协调机制存在的问题

随着我国金融业混业经营趋势的日益明显,目前采用的分业监管模式面临着很大的挑战,但我国目前监管水平和监管部门自我管理能力,不具备采用统一监管模式的条件,合并成立一个超级监管部门并不一定能够有效地提高监管效率,反而可能会进一步削弱各专业领域的监管能力(张承惠,2002)。

在这种情况下,我国金融监管部门积极建立协调机制,开展协调合作。在2000年9月建立了“监管联席会议”(由当时负责银行业监管的央行与证监会及保监会组成),2004年6月28日由中国银监会、证监会、保监会正式公布了《三大金融监管机构金融监管分工合作备忘录》。

但由于金融监管协调合作开展时间较短,这些配套措施还仅仅处在原则性框架层面,具体实施过程中还存在很多的问题,主要表现为:

1.信息共享机制的缺失。

金融监管只有在掌握完整真实的市场信息基础上才能保证其有效性,而分业监管模式人为割断了信息交流,因此建立金融监管信息共享体系十分必要。但由于目前银监会和其他金融监管机构获取金融监管信息的体系和机制尚未健全,且我国人民银行和三大监管机构各自可控的信息仍处于封闭状态。因此,信息共享还只是停留在口头上,还不能真正实现。这种被分割的监管信息系统,直接导致各监管机构监管理念上的狭隘性和决策上的滞后性。

2.中国三家监管部门目前主要的协调机制是监管联席会议机制。

会议成员由银监会、保监会和证监会的主席组成,每季度召开一次例会,由主席或其授权的副主席参加,讨论和协调有关金融监管的重要事项、已出台政策的市场反应和效果评估以及其他需要协商、通报和交流的事项。会议还邀请央行等部门参加。

但我国的金融监管联席会议缺乏权威性。由于三大监管机构行政级别相同,因而存在着谁也无法约束谁的窘境,在综合化经营趋势下面对监管分工和责任承担就会出现范围上的模糊。再加上联席会议制度既不能制定政策,也不能做出决策,在各监管部门存在职能冲突和行政管辖壁垒的情况下,联席会议的协调效率就会受到影响,三大监管机构最终可能还是被部门利益甚至被金融机构牵制,共同担负监管职责的使命难以完成。

3.金融控股公司主监管制度执行难。

虽然我国于2003年9月由银监会、证监会、保监会联合确立了“金融控股公司的主监管制度”,但主监管制在确定监管规则时,由于三个监管部门与中央银行的关系、各自的职责划分至今依然不明确,使得金融控股公司主监管制度执行起来困难重重。另外,主监管制度还面临着如何协调三大监管机构、避免重复监管和监管空白的难题。尤为严重的是,一些控股公司特别是非金融企业的金融控股公司更是游离于任何监管当局的监管范围之外,处于无监管状态。《备忘录》中虽然对此做出了“对产业资本投资形成的金融控股集团,在监管政策、标准和方式等方面认真研究、协调配合、加强管理”的规定,但这一规定过于笼统,到目前为止,此类企业究竟如何协调监管仍是未知数。

金融监管协调合作的开展,应建立在监管机构之间信息共享、联席会议、金融控股公司的主监管制度等具体措施上,虽然从实施情况看,金融监管协调合作的效果并不理想,出现了监管真空和监管交叉的现象。但这并不意味着金融监管的协调机制无足轻重。“在目前的分立监管体制下,最为重要的任务之一,应当是建立不同形式的有效协调机制”(巴曙松,2005)。

四、发达国家金融协调监管机制比较及启示

由于经济发展的多样性、各国经济发展的不平衡以及受其他因素的影响,各国的金融制度、监管方式与政策措施均呈现多样性,因此金融监管协调与合作的方式也是多元化的。目前,监管机构之间的协调合作机制通常有三个层次的安排:

1.由法律直接规定协调与合作的框架和安排,如美国、德国和韩国,或由法律做出原则性要求,如英国。

2.在机构之间签署谅解备忘录,对在法律中难以细化的协调、合作事宜,如具体的职责分工、信息的收集与交流及工作机制等做出明确的规定,如英国、德国和澳大利亚。

3.在操作层面上做出一系列安排,实际运作这一协调合作机制。

一是在管理层层面,安排交叉参加对方理事会、董事会。

二是建立协调委员会,定期召开协调会议,讨论与金融稳定和金融监管有关的重大问题,协调各项政策与业务。

三是在业务层面上,加强信息交流和政策协调,相互提供服务,联合进行检查,合作处理有问题金融机构,以及通过工作人员的借调安排等形式来建立多方位的合作关系,并增进机构之间的合作文化。

(一)美国

美国 1999 年通过了《金融服务现代化法》,这标志着美国进入了混业经营时代,该法案对新的监管框架和协调机制做出了规定:美联储作为金融控股公司的伞形监管人,负责金融控股公司的综合监管,而金融控股公司下属各类公司的监管责任属于职能监管人,即联邦货币监理署OCC、联邦存款保险公司 FDIC、证券交易委员会SEC。美联储必须尊重各附属公司的监管责任,避免重复监管,但在金融控股公司管理不善或其行为威胁到其附属银行的稳定性时,美联储有权加以干预。可见,该法既强调了联储的合并监管职能,已要求联储与货币监理署、各州银行厅、证监会、各州保险厅等不同行业的众多监管部门加强协调与合作。

这种功能监管模式下的协调机制可以从四个方面来描述,即信息共享、事前协商、相互遵守监管规章和建立冲突解决机制。

首先,监管机构有义务相互提供信息和尽可能利用对方的既有信息。例如,银行监管机构有义务应SEC的要求向后者提供从事证券业务的银行的有关信息;SEC在对投资银行控股公司或其联营机构进行监管时,应最大可能地接受可以满足其监管要求的、由另一监管机构要求该投资银行控股公司或其联营机构提供的报告或另一监管机构的检查结果。

其次,监管机构在对自己管辖范围内事务实施监管时,如涉及另一监管机构职责范围,应事先进行协商。

例如,SEC在制定针对新混合型产品的监管规则之前,必须就针对证券经纪商或自营商买卖任何该种产品所提出的注册要求与联邦储备理事会协商并取得一致。

再次,各监管机构应遵守其他监管机构所属金融领域的法律,以减少潜在的冲突。例如,在对投资银行控股公司进行监管时,SEC必须服从其他相关的银行业法律及州保险法律。

最后,为解决可能出现的监管冲突,各监管机构之间还建立起冲突解决机制。例如,若联邦储备理事会对SEC有关新混合型产品注册要求的条例存有异议,可以在该条例公布后60日内向哥伦比亚特区巡回上诉法院提出审查请求,要求法院推翻该条例;在法院最终审结之前该条例中止实施。这四个方面的制度设计,为各功能监管机构之间的协调与合作搭建了良好的平台。

(二)日本

日本金融政策的制定、执行和金融机构的监管原来均由财政部负责。这使得权力过于集中,监管部门缺乏独立性。1997年6月,日本国会通过《金融监督厅设置法》及其相关法案,进行一元化金融监管体制改革,将财政部的官方金融检查部和证券交易等监督委员会以及银行、证券、保险的监督检查职能分离出来,统一集中于金融监督厅,直属首相府。金融监督厅是日本金融监督管理的最高权力机构,其主要职能是负责管理和监督日本金融机构的各项业务,促进金融机构间的公平竞争。

金融监督厅成立以后,日本银行业的监管变成了双重监管,即对银行业的监管职能分别由金融监督厅和中央银行来履行,实行双重监督及稽核制度。金融监督厅和中央银行经常联合对商业银行展开大规模的稽核检查。同时,通过法律调整与体制改革,加强金融监督厅与中央银行之间的协调与配合。在监管部门内部设立负责协调监管工作的总务机构,在监管部门外部设立协调各职能监管部门监管工作的总务局(或总务科),以增强监管部门内部的信息交流,提高统一监管水平。同时,通过不同监管部门同一级别监管人员之间频繁的私人交流与信息沟通,增强不同监管部门在监管工作中的协调与配合。

(三)英国

英国在1997年对金融监管体制进行改革,原来由苏格兰银行等9家监管机构共同监管的集中统一的分业监管框架,被新成立的超级金融监管机构——金融服务局(FSA)取代,统一对银行、证券、保险等领域进行监管。对金融监管体系进行了重大改革,成立了金融监管局(FSA)。财政部、英格兰银行和金融服务局三方,为了明确金融监管体系改革后各自的职能,发布了《财政部、英格兰银行和金融服务局之间的谅解备忘录》,为改革后金融监管机构之间的分工与协作建立了一个制度性的框架。

1.英格兰银行和FSA之间在信息收集、交换与共享方面的制度安排。

FSA可以通过行使其法定职责,大范围地收集其审批和监管的公司的数据和信息。英格兰银行为履行其职责也可以收集所需要的数据和信息。FSA和英格兰银行要共同避免单独收集相同的信息以使被监管公司的负担最小化。当两者都需要相同的信息时,双方应就如何收集和向另一方传递信息达成一致。

FSA和英格兰银行建立了信息共享方面的制度安排,以保证所有与履行各方职责有关或可能有关的信息能得到全面和自由的共享。双方要尽量提供另一方所需要的有关信息,得到信息的一方要保证该信息只为履行其职责所用,而且除法律允许外,不得将信息转给第三方。信息的交换分为几个级别,在所有级别上,FSA和英格兰银行之间都有紧密和固定的联系。FSA和英格兰银行还设立了两个机构间相互借调的项目,以加强联系、增进合作。

2.设立了一个三方协调机构。

为了协调财政部、英格兰银行和FSA的行动,英国设立了一个由财政部、英格兰银行和FSA代表组成的常务委员会。该委员会每月开会讨论重要的个案及其他有关金融发展的问题,其中一方如果认为有需要讨论的紧急问题,也可以随时召集会议。

3.其他方面的协调。

(1)政策变化协调。《备忘录》规定,英格兰银行、FSA和财政部应在政策变化方面进行协商。

(2)对外交往合作。《备忘录》对英格兰银行和FSA在对外交往方面如何进行合作做出了安排。

(3)监管记录及其使用。《备忘录》规定,FSA负责保存所有的监管记录,并保证在相关法律框架内,英格兰银行可以任意和公开地使用这些记录。

(4)诉讼安排及合作。在其中一个机构面临诉讼时,双方应全面合作。

(四)德国

德国在1962年颁布新的《银行法案》,规定由银行监管局在德意志联邦银行配合下对银行业务进行统一监管,但具体的监管任务是由多家监管机构共同完成的,包括:德意志联邦银行、联邦金融监管局、联邦保险监管局、联邦证券监管委员会,后三者都隶属于财政部。尽管从形式上看,德国的监管体制似乎是一元化的,但从其《银行法》来看,金融监管局与中央银行存在紧密的合作。

1.金融监管局与中央银行的协调。

金融监管局是独立的监管机构,负责向金融机构发布行政法规,但事先应与中央银行协商。协商的程度主要取决于这些行政法规与中央银行货币政策职能的关联度。在某些领域,如有关金融机构的资本金与流动性规定,则必须与中央银行达成一致。在其他领域,则仅仅需要事先向中央银行咨询。中央银行分支机构承担对金融机构的常规监管职责,金融监管局在各地不设任何形式的下属机构,地区的日常金融监管事务由中央银行的分支机构代为承担,以节约监督成本。

2.信息共享机制。

根据德国的法律,中央银行是惟一拥有对金融机构行使统计权力的机构,金融监管局不再单独向金融机构征集任何形式的统计信息,其行使监管职能所必需的信息,由中央银行提供。中央银行除了负责向金融机构征集统计信息外,还必须对这些信息,尤其是涉及金融机构资本金与流动性方面的信息,进行必要的分析,并将这些分析结果一并向金融监管局提供。

虽然各发达国家的监管主体及监管方式各有不同,但针对目前全球金融业混业经营趋势的增强,都强调重视监管协调机制,以保证监管效益最大化和监管制度的均衡。值得借鉴之处在于:

第一,金融监管当局建立了信息收集、交换与共享方面的制度安排。将信息不对称减少到最低,降低信息成本和交易费用,从而减少保证监管制度的成本。

第二,金融监管当局建立相应的法律制度来明确各个监管职能部门的监管职责和权力范围,根据严格健全的法律体系,依法对金融机构进行严格而缜密的监督管理。

第三,金融监管当局建立了有效的协调机制,包括事前协商和紧急、冲突协调机制,确保监管各方在监管过程中一旦出现冲突或者漏洞,能够在短时间内有效解决问题。

五、结论与建议

通过对我国金融业综合化经营环境下金融监管协调机制的现状分析,针对分业监管过程中出现的协调机制及绩效问题,借鉴发达国家协调监管的成功经验,得出以下结论:

1.人民银行与监管部门在分工与协作中,尽量通过信息共享和相互提供服务来节约成本、提高效率。

逐步建立金融信息网络,构建监管信息平台,对各个环节的监管操作信息进行连续监控,及时掌握各金融机构的经营管理及运行情况,改变目前信息不对称、监管手段落后的状况,实现信息资源共享。

2.完善我国相关法律法规。

对人民银行和三大监管机构各自的职责做出明确、具体的规定。使各监管部门真正负起应有的责任,同时也有利于市场和公众对其进行有效的监督。

3.建立双边或多边紧急磋商制度。

建立由人民银行与单个金融监管部门举行的双边紧急磋商制度,以应付今后银行证券或保险监管部门监管的金融机构可能出现的、涉及需要人民银行“紧急救助”的危机。当被救助机构的风险涉及多个领域时,建立由人民银行与多个金融监管部门举行的多边紧急磋商制度,防止因部门间协调效率低下爆发不应产生的群体性事件。

4.建立金融监管协调委员会。

使其发挥更高层次的整合作用,解决目前存在的监管越位和监管真空问题,负责金融控股公司、金融创新业务、担保等领域的监管,并发挥强有力的协调功能,负责监管部门之间的监管冲突、货币政策的协调以及推动与金融混业相关的立法工作。

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(责任编辑:贾伟)