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晚清财政预算的酝酿与实施

时间:2021-10-24 09:49:11 浏览次数:

摘要:中国财政预算的起源,学术界有不同的认识,但严格意义上的财政预算则始自晚清。就目前史料所见,黄遵宪是最早介绍日本和西方预算之人,也是最早呼吁变法行预算之人。甲午战争前后已经形成实行预算的舆论氛围,经过一段时间的酝酿,最终促成财政预算的实施。

关键词:晚清;财政预算;清理财政

中图分类号:K252文献标识码:A文章编号:1003-854X(2009)01-0078-13

一、引言

在清末实施预算之前,中国历史上有没有预算制度,学术界存在分歧。

孙翊刚《中国财政问题源流考》专设“中国国家预算的早期形态及其发展演变”一编,对中国历史上的预算制度进行了探讨。孙翊刚认为,到春秋战国时期,“中国的预算制度(“上计”)已粗有制度了”。到唐代开元、天宝年间,唐王朝的预算制度,已呈完备状态①。

陈明光《唐代财政史新编》更是用“国家预算”的概念谋篇布局。该书分为上、中、下三编,除中编叙述“安史之乱与唐朝财政体系的变动”外,上编为“唐代前期国家预算的法制形态”,下编为“唐代后期国家预算的特定形态”,研究唐代国家预算的主旨十分明确。其在引言中称:“虽然在我国古籍中未见‘预算’一词,但是,对国家财政收支的计划性这一‘预算’的基本内涵,我国古人早有清醒的认识并付诸实践。例如,《礼记·王制》载,‘冢宰制国用,必于岁之杪,五谷皆入,然后制国用,用地小大,视年之丰耗,以三十年之通制国用,量入以为出’。这是对量入为出的预算原则初次总结。又如,司马迁《史记·平准书》中称述汉高祖刘邦‘量吏禄,度官用,以赋于民’,则显露了后来由唐人杨炎明确加以概括的‘量出制入’的预算原则的端倪。……唐代的国家预算就其基本内涵而言,是一种源远流长的客观存在”。同样认为,预算起自先秦,源远流长。宣统二年编制的所谓“预算”形式,在中国古代早已有之,而到唐代,已形成完备的预算制度:“在现在财政学中,国家预算指的是经过法定程序而编制、审查与批准的国家财政年度收支预计。显然,经过法定程序以及计划的周密性程度,是辨识国家预算形态完备与否的两点必具特征。根据这一定义。考察史实,我们同样发现唐朝确实建立过相对完备的国家预算,堪称中国财政史上国家预算形态演变上一个里程碑”②。

李锦绣在《唐代财政史稿》前言中说:“陈明光已经指出,唐代建立了相对完备的国家预算,我同意这一根本观点。吐鲁番出土的‘唐仪凤三年度支奏抄’文书是一件支度国用计划(预算)残卷。预算是国家财政的核心,因而我在财务行政一章中,首论唐前期预算,对预算收支两方面基础、预算的编制、审议、执行、内容特色及其与量入为出财政原则的关系等论述较多。因为只有明确了唐前期的预算,才可理解唐前期的整个财政,才可明确唐前后期或中古史前后期财政的本质不同。前期的预算是建立在国家的财政法(律、令、格、式及制敕)基础之上的,前期的财政与财政法联系相当紧密”③。

另外,葛承雍认为,在唐代,户部的概算,度支的预算和比部的决算,三者已经形成一套严密的制度④。蔡次薛认为,唐初开始设立预算制度,每年一度编造计帐(预算),层层上报,最后由户部总其成。同时,又建立了监督预算执行的审计制度⑤。刑铁认为,以唐中叶为界,古代中国的财政预算呈现出两个明显的阶段性发展过程,唐中叶以前,是“量入为出”阶段,唐中叶以后,是“量出制入”(按:原文用“量出为入”一词)与“量入为出”两种原则并行,并且以“量出制入”原则为主。《宋史·食货志》开始设置“会计”一目,既含国家的财政预算,也含决算内容。此前《周礼》中的“司会”一职,即是掌管和核查中央及地方的财政收支,已含预算和决算的内容;唐代称此职为“国计”,实际就是会计。但重视会计的作用并使此职的设立成为定制,则是在宋代。明代人邱浚在《大学衍义补》卷20《总论理财之道》中云:“每岁户部先移文内外各司及边方所在,预先会计嗣岁一年用度之数:某处合用钱若干,某事合费钱若干,用度之外又当存积预备若干,其粮谷见在仓库者若干,该运未运到者若干。造为帐籍,一一开报……”。这是一套完整详尽的国家预算编造过程。在此之前,历代的财政预算并不完善,有时甚至没有统一的预算,邱浚的这一方案,虽然不一定完全实行过,但从预算方法本身来看,应当说是中国封建社会国家财政预算思想和预算方法的集大成者。而邱浚《大学衍义补》卷23《经制之义》设计了进行财政决算的详细程序,也可以说是我国古代国家财政决算思想和方法的集大成者⑥。

孙翊刚、陈明光、李锦绣、葛承雍、刑铁等人都是研究财政史的知名学者,他们的观点当然值得注意。但是,这些学者基本不治清代史和近代史,与清史、近代史学者以及财政学学者的观点有差异。在众多的财政学教材中,基本上都认为严格意义上的预算是近代的事⑦。事实上,早在20世纪30年代,尹文敬《财政学》在“预决算论”一编中,述及中国的预算起源时即云:“中国编制预算,起于满清末年。光绪之季,政府以筹备宪政之名,注意清理财政,定清理财政章程三十五条,在京设财政清理处,各省设清理财政局,由部派财政监理官。令各省财政清理局将收支存储粮银各数,编造册籍并盈亏计算表送部。此种办法,已具会计出纳之形式,而为预算之先声”⑧。

笔者认为,清末的预算,从立宪的酝酿、实施,到财政机构的重新设置,从财政事项的调查,到财政预算的编制,大都前所未有,是接受西方预算思想和预算制度的产物,具有明显的近现代色彩,与中国古代所谓的“预算”毕竟不同。所以,笔者一般将清末预算之前的所谓“预算”称之为“奏销”⑨。事实上,清末呼吁施行预算的人士大都是饱学之士或接受新学之人,他们既对《周礼》所记以及历代的财政制度熟悉,又对“泰西之法”有所了解,并没有混淆古法与新制的区别,如监察御史赵秉麟就上奏称:“《周礼·冢宰》以九式节财,岁终制用,立司会为计官长,司书贰之,……皆有会计。……近泰西各国岁出岁入,年终布告国人,每岁国用,妇孺咸晓。考泰西列邦,所以国人咸知国用者,在有预算以为会计之初,有决算以为会计之终。其承诺之任,监财之权,悉议会担之。……近奉明谕,预备立宪,设资政院以司预算,设审计院以掌检查,远符周礼,旁采列邦,用意至善”⑩。

笔者已经指出:“尽管传统的奏销制度在清代前期已经较为完备,但毕竟与具有现代色彩的预决算制度有别。因此,清末一些有识之士提出‘仿泰西之法’实行预算。在形势的推动下,光绪二十九年,中央设立财政处,光绪三十二年九月,户部改为度支部,并进行了财政机构改革,目的皆在于清理财政、统一事权。光绪三十二年七月,清廷宣布了预备立宪事宜,‘清理财政’也是预备立宪的主要内容之一。实际上已经具备了实行预决算的氛围。光绪三十四年八月,宪政编查馆、资政院始提出清理财政的具体计划和预决算进程。同年十二月,宪政编查馆又奏定户部草拟的《清理财政章程》,该章程共有8章35条,内容涉及中央与各省清理财政的诸项事宜。宣统元年,度支部又奏定了《清理财政处章程》和《各省清理财政局章程》,对清理财政处和清理财政局的设员分职、职务权限以及奖励与惩罚等都作了具体的规定。 清末的清理财政以及预决算进程基本上正是循着上述规章而展开。尽管清末的预算十分艰难,也存在着这样那样的问题,但是,预算的完成已标示出传统奏销制度的终结和传统财政体制向现代财政体制的转折”{11}。这只是言其大概,本文将系统阐述晚清财政预算的酝酿与实施过程。